裁判要旨

　　根据《房屋登记办法》第八十一条：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。”之规定，房屋登记机构依职权撤销登记的前提是当事人存在隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的事实，且该事实已经司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明。对于此项事实，由于其涉及实体民事法律关系以及对违法犯罪行为的认定，房屋登记机构并无此项审查的能力和权限。因此，该条规定的相关单位发生法律效力的文件应当从严把握，除生效的法院裁判文书、仲裁裁决书和检察院的决定书外，还应当包括行政机关作出的具有法律约束力、给当事人设定一定的权利义务、对当事人的权益产生实际影响的生效文件。

　　需要注意的是，应当正确区分依职权更正登记(《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条)、依职权注销登记(《房屋登记办法》第四十一条)、依职权撤销登记。

　　山东省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　(2015)鲁行终字第6号

　　上诉人(原审被告)广饶县人民政府，住所地广饶县乐安大街501号。

　　法定代表人霰景亮，县长。

　　委托代理人蒋伟昕，广饶县人民政府工作人员。

　　委托代理人李连国

　　被上诉人(原审原告)陈孔葱。

　　被上诉人(原审原告)马永群。

　　以上二被上诉人的共同委托代理人谢通祥、谢志红

　　广饶县人民政府(以下简称县政府)因陈孔葱、马永群诉其房屋行政登记一案，不服东营市中级人民法院(2014)东行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年5月28日公开开庭审理了本案。上诉人县政府的委托代理人蒋伟昕、李连国，二被上诉人陈孔葱、马永群以及委托代理人谢通祥、谢志红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　本案行政争议形成过程如下：2013年12月2日，县政府作出《关于撤销陈孔葱(共有人马永群)名下广饶20090335号房屋所有权登记的决定》(以下简称《被诉撤销决定》)。该决定的主要内容为：“陈孔葱、马永群于2009年4月13日以土地证变更为由申请房屋所有权变更，同年4月21日经广饶县人民政府核准颁发了广饶20090335号房屋所有权证。广饶县国土资源局、广饶县住房和城乡规划建设局的证明文件证实两人提交的广国用(2007)第0102号土地证载明的土地与其持有的广饶20090335号房屋所有权证载明的房屋占用土地不符，明显违背了《房屋登记办法》第八条的规定。基于陈孔葱、马永群申报上述房屋变更登记的事实基础不存在，根据《房屋登记办法》第八十一条规定，广饶县人民政府决定撤销广饶20090335号房屋所有权登记。责令陈孔葱、马永群在接到该决定书之日起三日内，将广饶20090335号房屋所有权证交回房屋登记机构，逾期将公告作废。”陈孔葱、马永群对《被诉撤销决定》不服，诉至原审法院。

　　原审法院查明以下事实，两原告系夫妻关系。2000年1月1日，景大村以8.23亩土地使用权出资与原告陈孔葱签订联营合同，设立东营市富康家俱厂。同年，原告陈孔葱投资，在涉案原广饶县景大村土地上建造36间平房，作为家俱加工的厂房。2001年，该家俱加工项目作为该县招商引资项目经过了广饶县招商工作办公室的确认，并报有关部门按照当时政策办理有关手续。2001年11月28日，广饶县土地管理局为陈孔葱颁发广国用(2001)字第271号《国有土地使用证》，将原告先前所建厂房院落占用土地中的2975平方米出让给陈孔葱，其余仍为景大村的集体土地。2007年1月25日，陈孔葱提交《房屋确权申请书》和广国用(2001)字第271号《国有土地使用证》等材料，申请对先前所建房屋进行初始登记。经审批，被告县政府于2007年1月29日向陈孔葱颁发广饶县字第红旗路001号《房屋所有权证》，该证载明：土地证号：广国用(2001)第2**号;使用面积(平方米)：2975;权属性质：国有。2007年3月29日，广饶县国土资源局与陈孔葱签订《收回国有土地协议》，收回陈孔葱使用的涉案国有土地1972平方米。根据国有土地变更后的情况，2007年8月16日，广饶县国土资源局为陈孔葱颁发广国用(2007)第0102号《国有土地使用证》，土地使用面积变更为1003平方米。2009年4月13日，原告陈孔葱、马永群提交《房屋所有权登记申请书》和广国用(2007)第0102号《国有土地使用证》等材料，申请涉案房屋变更登记。2009年4月16日，被告广饶县人民政府为原告陈孔聪、马永群颁发广饶县字第广饶20090335号《房屋所有权证》，土地使用情况中载明：土地证号：广国用(2007)第01**号;使用面积(平方米)：1003;权属性质：国有。2012年，被告县政府对原告的涉案土地和房屋实施协议征收拆迁，并对涉案房屋和土地进行了征收补偿评估，但因原告不认可该评估和补偿金额，双方并未签订征收补偿协议。2013年10月23日，广饶县住房和城市规划建设局向两原告送达了《告知函》，告知其所持有的广饶县字第广饶20090335号《房屋所有权证》存在房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权利主体不一致的情况，要求其在接到该函之日起三日内向该局提交与该房产证所属房屋占用土地的证明材料，否则撤销该房屋产权证。2013年11月1日，广饶县住房和城市规划建设局向被告县政府报送《关于撤销陈孔葱、马永群名下广饶20090335号房屋所有权证的请示》。2013年12月2日，广饶县住房和城市规划建设局出具一份《证明》，证明两原告的涉案三幢房屋并未在广国用(2007)第0102号《国有土地使用证》所载的土地上，且未取得规划建设许可。2013年11月15日，被告县政府作出《关于撤销陈孔葱、马永群名下广饶20090335号房屋所有权证的批复》，并于12月2日作出《被诉撤销决定》，12月3日送达。2013年12月11日，该决定以公告形式将主要内容在《广饶大众》上予以发布。原告不服《被诉撤销决定》，于2014年1月22日向东营市人民政府提起行政复议，2014年3月20日，东营市人民政府作出行政复议决定，决定：维持县政府作出的《被诉撤销决定》;责令县政府对其房屋登记机构办理本案所涉房屋初始登记和变更登记的情况进行调查。

　　另查明：由于行政区划的变更，广饶县广饶镇更名为广饶县广饶街道办事处。2014年2月18日，广饶县国土资源局作出《收回国有土地使用权决定书》，决定收回原告涉案1003平方米国有土地使用权;3月31日，广饶县国土资源局作出的广国土资罚字(2014)1号《行政处罚决定书》以原告未经批准在广饶街道景大村集体土地上建设家俱加工厂为由，作出责令原告退还土地、没收涉案房屋及设施及罚款41920元的行政处罚;3月31日，广饶县城市管理行政执法局以原告未按规划审批程序办理相关建设手续，擅自在原广饶街道集体土地上建设房屋为由，作出广执处字(2014)第03-010号《行政处罚决定书》，责令原告限期拆除涉案房屋。至本案诉讼，该《行政处罚决定书》已被东营市人民政府在行政复议程序中撤销，广饶县国土资源局作出的以上两个行政决定仍在行政复议程序中，现中止。

　　原审法院认为：1、关于被告县政府作出《被诉撤销决定》是否超越职权的问题。行政机关有权撤销由其作出的具体行政行为，本案的被告是涉案房屋所有权证的发证机关，当然被告有权撤销该房屋所有权登记，故被告作出被诉撤销房屋登记行政行为并没有超越职权。况且，根据行政法的原则，广饶县住房和城乡规划建设局作为县政府的一个工作部门，是无权撤销县政府作出的具体行政行为的。因此，对于原告关于被告作出被诉撤销房屋登记行政决定超越职权的主张，不予支持。

　　2、关于被告县政府作出《被诉撤销决定》的目的是否正当、合法的问题。根据《房屋登记办法》的规定，房屋登记的目的是为了公示房屋权属的物权变动情况，而房屋登记机构的职责就是将房屋权利状况和应当记载的其他事项记载于登记薄，维护房屋交易安全，保护权利人的合法权益。本案中，被告于2013年12月2日对原告的涉案房屋登记作出撤销决定时，被告早在2012年就开始实施对原告的涉案房屋及使用的土地进行协议征收和拆迁，并且也已经对原告的涉案房屋和国有土地进行了评估。不仅如此，在被告对原告作出涉案房屋登记的撤销决定后，2014年2月18日广饶县国土资源局作出《收回国有土地使用权决定书》，决定收回原告涉案1003平方米国有土地使用权;2014年3月31日，广饶县国土资源局作出的广国土资罚字(2014)1号《行政处罚决定书》以原告未经批准在广饶街道景大村集体土地上建设家俱加工厂为由，作出责令原告退还土地、没收涉案房屋及设施及罚款41920元的行政处罚;2014年3月31日，广饶县城市管理行政执法局以原告未按规划审批程序办理相关建设手续，擅自在原广饶街道集体土地上建设房屋为由，作出广执处字(2014)第03-010号《行政处罚决定书》，责令原告限期拆除涉案房屋。由此可见，在原告涉案房屋和土地已经被被告列入征收拆迁范围并就拆迁补偿进行协商的过程中，被告作出了涉案撤销房屋登记决定，而非因房屋登记的例行检查发现的。对于被告的该项主张，不予支持。

　　3、关于被告县政府作出《被诉撤销决定》适用法律是否正确的问题。《房屋登记办法》第八十一条规定：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。”该条法律规定适用的前提不仅要求“当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记”，而且要求该项事实已经为“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明”。因为该项事实涉及实体民事权益以及对违法行为的认定，因此，本条法律规定强调的是以相关单位发生法律效力的文件作为前提。而这里的发生法律效力的文件应该从严把握，除了生效的法院裁判文书、仲裁裁决书和检察院的决定书等，行政机关对当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记进行认定的文件，应该是符合法定要件且已生效的文件。由此可见，本案被告仅依据广饶县住房和城乡规划建设局出具的一个说明原告涉案房屋所有权证所载占用土地与实际占用土地不符且未取得规划建设许可的《证明》，就适用本条作出被诉撤销房屋登记的行政决定，显然，属于适用法律错误。

　　综上，被告作出《被诉撤销决定》适用法律错误，应予撤销。本案经审判委员会研究，依据《中华人民共和国行政诉讼法》(1989)第五十四条第(二)项第2目之规定，判决撤销被告县政府于2013年12月2日作出的《被诉撤销决定》。案件受理费50元，由被告县政府负担。

　　原审被告县政府不服原审法院判决，上诉请求：1、撤

　　销东营市中级人民法院(2014)东行初字第6号行政判决书;2、依法改判或发回重审;3、一、二审诉讼费用由二被上诉人承担。事实与理由：1、原审法院认定上诉人作出《被诉撤销决定》的目的不正当、不合法是错误的。上诉人是作出二被上诉人名下广饶20090335号房屋所有权登记具体行政行为的行政机关，发现并纠正行政行为中的错误，是法律赋予上诉人的权利和义务，有错不纠同样是一种违法行为。二被上诉人的房屋被上诉人列为征收范围，二被上诉人也因为补偿安置问题未与上诉人达成征收协议，但这一点并不能排除上诉人纠正二被上诉人在房屋所有权登记申请中违法行为的权利，更重要的是纠正二被上诉人在房屋所有权登记申请中违法行为并不侵犯二被上诉人的合法权益。上诉人征收二被上诉人房屋的行为是合法的，房屋征收并不能因为上诉人与二被上诉人未能达成征收协议而终止。原审法院判决认为上诉人撤销二被上诉人的房屋所有权登记是单纯为了房屋征收，目的不正当、不合法，属于主观臆断。2、原审法院关于上诉人作出的《被诉撤销决定》适用法律错误的认定是错误的。上诉人作出涉案具体行政行为的依据是《房屋登记办法》第八十一条，至今并没有任何的司法解释规定对本条中发生法律效力的文件应该从严掌握，上诉人作出涉案具体行政行为所依据的生效法律文件为广饶县住房和城乡规划建设局出具的有关二被上诉人房地不符的证明。该证明是由行政机关作出，性质上属于法律文书，该文书无瑕疵，相对人主体适格，内容真实，目的正当，形式合法，符合法定要件。原审法院判决否定该证明的效力没有任何法律依据。

　　二被上诉人陈孔葱、马永群答辩称，1、二被上诉人对涉案房屋、土地拥有合法权利。2000年经上诉人审批，二被上诉人在广饶县景大村北投资50余万元开办家具厂，依法办理了《投资许可证》。应上诉人要求，二被上诉人与景大村签订土地租赁协议。2000年二被上诉人经景大村和上诉人同意建设工业用房(3栋平房)952.33平方米。2001年5月10日二被上诉人依法办理了《建设用地规划许可证》，核准的用地面积与上述租赁协议中的面积一致，即5334平方米。2001年，上诉人仅兑现部分承诺，依法为二被上诉人办理了面积为2975平方米的广国用(2001)第271号《国有土地使用证》。虽然二被上诉人多次要求上诉人为二被上诉人办理上述全部土地的《国有土地使用证》，但是上诉人总以年度计划指标有限为由怠于为二被上诉人办理剩余的面积为2359平方米土地的《国有土地使用证》至今。2007年1月，上诉人才部分兑现承诺，为二被上诉人办理了上述3栋平房的房产证(广饶县字红旗路001号《房屋所有权证》，该房屋的初始登记)。2007年3月份，上诉人因修路收回部分上述国有土地，面积为1972平方米，二被上诉人接受了上诉人给予的拆迁补偿。上诉人依法为二被上诉人换发面积为1003平方米的广国用(2007)第0102号《国有土地使用证》。由于广饶县字红旗路001号《房屋所有权证》对应的《国有土地使用证》变更，应上诉人要求，2009年二被上诉人办理了上述房屋的变更登记手续，房产证变更为广饶县字第20090335号《房屋所有权证》。2、上诉人涉案具体行政行为目的违法。目的是为了规避二被上诉人适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的可能性，直接剥夺二被上诉人依法享有的征收权益。即使二被上诉人的《房屋所有权证》与房产证记载的《国有土地使用证》不一致，根据《山东省行政程序规定》第五条“行政机关应当公正行使行政权力，平等对待公民、法人和其他组织。行政机关行使行政裁量权应当符合立法目的，采取的措施和手段应当必要、适当;实施行政管理可以采取多种方式实现行政目的的，应当选择最有利于保护公民、法人和其他组织合法权益的方式”的规定，上诉人依法首选的行政执法方式应该是纠正其之前的行政不作为，依法为二被上诉人办理剩余面积为2359平方米土地的《国有土地使用证》，再依法为二被上诉人换发《房屋所有权证》。3、上诉人作出的涉案具体行政行为超越职权。依据《房屋登记办法》第八十一条规定，作出撤销原房屋登记决定的政府机关为房屋登记机构而非县级人民政府。上诉人关于其为涉案房产的发证机关因此有权作出撤销原房屋登记决定的主张，没有法律依据。4、上诉人作出涉案具体行政行为主要证据不足。撤销原房屋登记需同时满足以下两个条件：一是有司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件;二是该文件能证明当事人存在隐瞒真实情况、提供虚假材料等非法手段获取房屋登记的行为。而上诉人据以作出《被诉撤销决定》的依据为广饶县住房和城乡规划建设局于2013年12月2日出具的证明。该证明并非《房屋登记办法》第八十一条规定的行政机关发生法律效力的文件：首先，二被上诉人是否存在隐睛真实情况、提供虚假材料等非法手段获取房屋登记的行为，取决于二被上诉人涉案《房屋所有权证》是否与对应的《国有土地使用证》一致。但是国有土地管理职权应由广饶县国土资源局行使而非上诉人。广饶县住房和城乡规划建设局在出具上述证明时并未通过任何方式与广饶县国土资源局确认二被上诉人涉案《房屋所有权证》是否与对应的《国有土地使用证》一致，也没有广饶县国土资源局出具的相关证明。而广饶县住房和城乡规划建设局在2007年1月份为二被上诉人进行涉案房屋所有权初始登记时已经实地查看，确认了该房屋与对应的《国有土地使用证》一致，其所谓的“例行检查中发现陈孔葱、马永群在房屋所有权变更登记过程中存在严重问题”的认定与前者不符。并且广饶县住房和城乡规划建设局在证据13中确认可以作为撤销决定的证明应该由广饶县国土资源局出具。因此，上诉人无权依据没有法律效力的文件作出涉案具体行政行为。其次，该证明绝非《房屋登记办法》第八十一条规定的行政机关发生法律效力的文件。该条规定的行政机关发生法律效力的文件是与司法机关、仲裁委员会发生法律效力的文件并列。5、上诉人作出的涉案具体行政行为违反法定程序。根据《山东省行政程序规定》的相关规定，上诉人应当书面告知二被上诉人事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限;应当依法履行立案、调查和证据、听证决定期间和送达等程序。而上诉人在作出撤销原房屋登记决定时未依法履行上述程序规定。6、原审法院判决认定事实基本清楚，适用法律正确。

　　合议庭确定本案审理重点是：1、上诉人作出的《被诉撤销决定》是否合法正确;2、原审法院判决撤销《被诉撤销决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确。

　　针对上述审理重点，上诉人认为，1、行政行为的目的是否正当并非考察行政行为合法性的要件。虽然上诉人作出的《被诉撤销决定》行为发生在征收过程中，但不能推断该行为就是为了拆迁。上诉人已对二被上诉人的房屋及土地按照现行标准进行了评估，补偿数额大约为112万元，上诉人虽然作出《被诉撤销决定》，但并未撤销对征收涉案房屋的评估，因此二被上诉人认为上诉人行政行为目的不正当的理由不成立。2、上诉人作出《被诉撤销决定》没有超越职权。涉案房产证发证机关为上诉人，行政机关有权对本机关作出行政行为予以纠正。3、广饶县住房和城乡规划建设局在本案中出具的证明是生效的法律文书。从法理上讲，该证明属于行政确认行为，是行政机关就某种事实作出的单方法律行为。该证明无需征得二被上诉人的同意或需要二被上诉人进行意思表示，作出并送达即生效。4、《被诉撤销决定》认定事实清楚。二被上诉人所建平房并非在二被上诉人所享有的国有土地之上，确实存在房地不符的问题。5、《被诉撤销决定》适用法律正确。广饶县住房和城乡规划建设局出具的证明能够确认二被上诉人在办理房屋变更登记时隐瞒房地不符的事实，上诉人适用《房屋登记办法》第八十一条作出该决定适用法律正确。6、《被诉撤销决定》程序合法。上诉人按照《房屋登记办法》的规定将该决定送达二被上诉人，告知其应当享有的诉讼权利，并在《广饶大众》上予以公告，履行了法定程序。7、原审法院判决认定事实不清，适用法律错误。本案的关键事实即涉案房屋占用的土地是否与二被上诉人提供的国有土地使用证载明的土地一致，原审法院判决对这一事实没有认定。原审法院判决撤销《被诉撤销决定》没有法律依据。二被上诉人认为，1、上诉人执法目的不当。上诉人作出《被诉撤销决定》即剥夺了二被上诉人对涉案房产依法享有的合法权利，上诉人可基于此不给予二被上诉人任何征收补偿。2、《被诉撤销决定》适用法律错误。广饶县住房和城乡规划建设局不是土地管理部门，无权确认涉案房屋是否在国有土地使用证范围内，其出具的证明并非《房屋登记办法》第八十一条规定法律文书。3、《被诉撤销决定》程序违法。上诉人作出该决定时未告知二被上诉人相关权利。广饶县住房和城市规划建设局向上诉人报送的《关于撤销陈孔葱、马永群名下广饶20090335号房屋所有权证的请示》要求二被上诉人补办相关手续，但该请示上报时涉案房屋已列入拆迁范围，在冻结办理一切房地手续的情况下要求二被上诉人补办相关手续已无可能。4、原审法院判决认定基本事实清楚，适用法律正确。

　　二审期间，合议庭多次与双方当事人进行了沟通、协调，最终因双方对补偿数额要求差距过大未达成一致意见。

　　各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。二审期间各方当事人均未提交新证据。本院同意原审法院判决确认的案件事实。

　　本院认为：

　　1、关于上诉人作出《被诉撤销决定》是否超越职权的问题。上诉人作为涉案房屋所有权证的发证机关，有权撤销由其作出的具体行政行为，故上诉人作出《被诉撤销决定》并没有超越职权。对二被上诉人关于上诉人作出《被诉撤销决定》超越职权的主张，不予支持。

　　2、关于《被诉撤销决定》适用法律是否正确的问题。根据《房屋登记办法》第八十一条：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。”之规定，房屋登记机构依职权撤销登记的前提是当事人存在隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的事实，且该事实已经司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明。对于此项事实，由于其涉及实体民事法律关系以及对违法犯罪行为的认定，房屋登记机构并无此项审查的能力和权限。因此，该条规定的相关单位发生法律效力的文件应当从严把握，除生效的法院裁判文书、仲裁裁决书和检察院的决定书外，还应当包括行政机关作出的具有法律约束力、给当事人设定一定的权利义务、对当事人的权益产生实际影响的生效文件。本案中，广饶县住房和城乡规划建设局出具的说明涉案房屋所有权证所载占用土地与二被上诉人提交的国有土地使用证载明的土地范围不符且未取得规划建设许可的《证明》，属于对客观事实的陈述行为，并未产生导致二被上诉人权利义务产生变化的法律后果，因此，不符合上述规定的发生法律效力的文件的情形，因此，上诉人仅依据该《证明》作出《被诉撤销决定》，属于适用法律错误。

　　综上，原审法院判决认定事实基本清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判决。

　　二审案件受理费50元，由上诉人县政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审　判　长　　曲立力

　　审　判　员　　许　琳

　　代理审判员　　山　莹

　　二〇一五年十二月二十四日

　　书　记　员　　杜钰越

　　来源：网络