国有土地上房屋征收与补偿，既要维护社会公共利益，又要最大限度地保护被征收人的合法权益，人民法院对此类案件进行审查、裁判应当进行充分的利益衡量。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，国有土地上房屋的征收与补偿一般分为三个阶段，即征收决定阶段、征收补偿阶段、搬迁阶段。本文试图对每个阶段进行梳理，以期从程序节点上对相关案件的适用标准提供借鉴。

　　(一)征收决定程序

　　第①步：建设单位提出用地申请，政府启动房屋征收程序。

　　【规划审批】发展改革部门、国土资源部门、城乡规划部门、行业主管部门分别就拟建项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划进行审查，其性质为预审批。其中，保障性安居工程建设、旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，并经本级人民代表大会审议通过。

　　第②步：房屋征收部门组织对征收范围内的房屋进行调查登记，并适时公布调查结果。

　　【告知不得扩建改变、暂停手续办理】房屋征收范围确定后，房屋征收部门向征收范围内的房屋所有人和房屋使用人发出告知书，告知被征收人不得新改扩建和改变房屋用途;向有关单位发出通知，暂停办理相关手续。

　　【未登记建筑的处理】对未经登记的建筑，由政府组织有关部门进行调查、认定和处理。

　　第③步：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

　　第④步：政府组织有关部门论证、修改征收补偿方案，并公布征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。

　　第⑤步：征求公众意见期满后，政府公布征求意见情况并根据公众意见对征收补偿方案的修改情况。

　　【听证要求】因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的，政府组织听证会并修改方案。

　　第⑥步：政府按照有关规定进行社会稳定风险评估。

　　【风险评估要求】房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，还要经政府常务会议讨论决定。

　　第⑦步：征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。

　　第⑧步：市、县级人民政府作出房屋征收决定并公告。同时收回国有土地使用权。

　　第⑨步：被征收人对征收决定不服的，可申请行政复议，也可提起行政诉讼。

　　小结：征收决定的作出是由数个环节组成，征收人作出征收决定之前的各个环节一般属于阶段性、过程性行为，对外不产生独立的法律效力，当事人对此不能单独提起行政诉讼。

　　(二)征收补偿程序

　　第①步：被征收人协商选定房地产评估机构;协商不成的，通过多数决定、随机抽取等方式选定。

　　【评估机构选择时点】值得注意的是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》对评估机构的选择时点没有明确规定，但只要依法保障了被征收人协商选定评估机构的权利，且评估机构能够依法独立、客观、公正地开展评估工作，则无论是在作出征收决定之前，还是在之后的补偿程序中选定评估机构，都不影响房地产价值的评估，不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。

　　第②步：房地产评估机构对被征收房屋的价值进行评估并将分户评估报告向被征收人送达。

　　【复核评估和鉴定】被征收人对评估结果有异议的，应当自收到评估报告10日内向房地产评估机构申请复核评估，房地产评估机构应当自收到申请之日起10日内对评估结果进行复核。被征收人对复核结果仍有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，评估专家委员会自收到鉴定申请之日起10日内进行鉴定。

　　被征收人对鉴定结果仍有异议的，房屋征收部门报请市、县级人民政府依照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，按照征收补偿方案作出征收补偿决定。

　　第③步：被征收人选择补偿方式，可以是货币补偿，也可以是房屋产权调换。

　　【产权调换要求】选择房屋产权调换的，政府提供用于产权调换的房屋，并计算、结清差价;因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，政府提供改建地段或者就近地段的房屋，征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，政府优先给予住房保障。

　　第④步：房屋征收部门与被征收人订立补偿协议。

　　【补偿标准】房屋征收部门向被征收人支付被征收房屋价值补偿、搬迁费、临时安置费或提供周转用房;造成停产停业损失的，支付停产停业损失补偿;支付政府对被征收人的补助和奖励。被征收人在补偿协议约定的搬迁期限内完成搬迁。

　　【签订协议的房屋征收部门为适格被告】补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。根据人民法院判决，政府对被征收人给付补偿，或者被征收人如期完成搬迁。

　　第⑤步：房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，并予以公告。

　　第⑥步：政府根据补偿决定给予被征收人补偿;被征收人在补偿决定确定的搬迁期限(不少于90日)内完成搬迁。

　　第⑦步：被征收人对补偿决定不服的，可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼。

　　小结：在补偿过程中，当事人对评估程序或结果有异议的，一般不能单独提起行政诉讼，而应对最终的补偿协议或者补偿决定提起行政诉讼。房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序。征收决定及其附属的征收补偿方案是审查征收补偿决定是否合法的核心证据。如果征收决定或征收补偿方案存在重大明显违法，失去证明效力，或者市、县人民政府根本未作出征收决定或征收补偿方案，直接作出征收补偿决定，被诉征收补偿决定的合法性均是缺乏合法依据的，应当认定征收补偿决定主要事实不清，证据不足，依法应予撤销。

　　(三)搬迁程序

　　1.自行搬迁

　　第①步：房屋征收部门与被征收人订立补偿协议，被征收人在补偿协议约定的搬迁期限内完成搬迁。

　　第②步：房屋征收部门与被征收人在补偿方案确定的期限内达不成补偿协议或被征收房屋所有权人不明确的，房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，政府依据补偿决定对被征收人给予补偿。被征收人在补偿决定确定的搬迁期限(不少于90日)内完成搬迁。

　　2.强制搬迁

　　情形一：非诉强制执行

　　房屋征收部门与被征收人在补偿方案确定的期限内达不成补偿协议或被征收房屋所有权人不明确的，房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，政府依据补偿决定对被征收人给予补偿。

　　被征收人在法定的期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的搬迁期限(不少于90日)内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

　　情形二：诉讼强制执行

　　房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内订立补偿协议，一方不履行协议的，另一方可提起诉讼。

　　根据人民法院的判决、裁定、调解，政府对被征收人给付补偿。不履行法院的判决、裁定、调解的，由人民法院民事强制执行。

　　小结：补偿安置完毕，当事人与被征收房屋不再具有利害关系，一般不能再对强制搬迁拆除提起行政诉讼。

　　(四)其他值得注意的几个问题

　　1、有征收必有补偿，无补偿则无征收。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋;但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。

　　2、以市场价格确定补偿基准。因征收人原因造成征收补偿问题不合理迟延的，且被征收不动产价格明显上涨的，被征收人有权主张以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准。在未依法解决补偿问题前，被征收人有权拒绝交出土地。

　　3、经营性“住宅用房”的补偿安置问题。产权证记载为住宅用房，尽管被征收人实际用于经营，已取得营业执照并能够提供纳税证明的，但从房屋的性质上讲仍应认定为住宅。地方人民政府可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况对此类房屋给予适当补偿。

　　4、公租房、经营房承租人在房屋征收案件中的原告资格。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》将房屋所有权人作为被征收人，但并没有排除与房屋征收有利害关系的其他人参与补偿安置。一般而言，承租人与房屋征收行为之间不具有利害关系，不能成为行政诉讼的原告。但是如果用于经营的房屋被征收，承租人在行政补偿中提出的室内装修价值、机器设备搬迁、停产停业等损失，与补偿决定之间具有利害关系，此时承租人可以作为原告提起诉讼。

　　5、国有土地使用权范围内院落空地应给予补偿。国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有的国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。