☑ 裁判文书
山东省济南市历下区人民法院
行 政 判 决 书
(2020)鲁0102行初427号
原告赵文华，女，*****出生，汉族，住济南市。
原告刘子豪，男，*****出生，汉族，住址同上，系赵文华之子。
以上两原告委托代理人刘勇进，北京在明律师事务所律师。
被告济南市济阳区回河街道办事处，住所地济南市。
法定代表人孟永刚，主任。
出庭负责人齐卫平，济南市济阳区回河街道办事处副主任。
委托代理人王志伟，济南市济阳区回河街道办事处工作人员。
委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。
原告赵文华、刘子豪诉被告济南市济阳区回河街道办事处（以下简称回河街道办）履行补偿安置职责一案，本院于2020年8月6日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月16日公开开庭审理了本案。原告赵文华及委托代理人刘勇进,被告回河街道办出庭负责人齐卫平及委托代理人王志伟、李文宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告赵文华、刘子豪诉称：原告赵文华自出生后就落户在小张村，并在该村生活和从事生产劳动，婚后户口仍在该村，原告赵文华之子刘子豪出生后也落户在小张村，故原告赵文华、刘子豪作为该村村民，从未脱离村集体经济组织，小张村村委会也认定其具有集体经济组织成员资格，其应享有与其他村民同等的权利义务。但被告依据其颁布的《回河街道办事处棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称案涉补偿安置方案）中关于“已婚嫁外村脱离本村（居）集体经济组织的，不予安置”的条款，拒绝给原告分配安置房，侵害了原告的合法权益，故提起本案行政诉讼。请求：1.确认被告不给两原告分配安置房的行政行为违法；2.判令被告给予两原告与其他村民同等的每人分配40平方米（套内建筑面积）安置房的安置补偿待遇；3.对案涉补偿安置方案进行合法性审查；4.本案诉讼费用由被告承担。
被告回河街道办辩称：案涉补偿安置方案制定程序正当,体现了广泛的民主性,符合法律规定。涉案拆迁项目启动前小张村依据村民自治，通过召开村“两委”会议并按照投票表决形式界定了人口,其中两原告并未被界定为本村集体经济组织成员。因原告赵文华已经出嫁外村,根据案涉补偿安置方案的规定可知,对于已婚嫁外村脱离本村(居)集体经济组织成员的,不予安置。因此,两原告要求给予分配安置房的诉讼请求无事实和法律依据,依法应予以驳回。
为此，原告向本院提交如下证据：证据1.案涉补偿安置方案，证明被告以此为依据，认为原告赵文华系“外嫁女”，不给两原告分配安置房。证据2.刘子豪、赵文华户口本和身份证，刘子豪出生证，证明两原告户籍登记在小张村，系该村村民。证据3.小张村集体经济组织成员分类确认表公告、小张村经济合作社成员清册，证明小张村村委会认定原告为村集体经济组织成员。证据4.农村集体经济组织成员认定证明，证明两原告未被后赵村村委会（原婆家村集体）认定为该村集体经济组织成员。证据5.农村集体经济组织股权证书，证明原告享有小张村集体经济组织收益分配并承担相应义务。证据6.2017年小张村济北驾校项目占地补偿明细公示表，证明原告享受过村集体分红。证据7.小张村选民榜，证明原告赵文华享有选举权，参加村集体选举活动。证据8.社会保障卡、常住育龄妇女基础信息花名册，证明两原告享受村民代遇。证据9.中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见、山东省高级人民法院（2019）鲁行终****号行政判决等，证明相关政策文件明确要注重保护“外嫁女”等特殊人群的合法权利，参照另案生效判决两原告应享受与其他村民同等的安置补偿待遇。被告向本院提交如下证据：证据1.关于进行村庄改造的申请、村民代表会议决议、村民代表到会签到表、村民代表到会及表决意见表、会议纪要(附村“两委”成员签字表)，证明案涉安置方案已经由小张村两委会议、村民代表大会讨论表决通过。证据2.回河街道办关于报批棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿安置的请示，原济阳县人民政府关于棚改旧改、项目占地集体土地上房屋征收补偿安置方案的批复以及案涉补偿安置方案等，证明回河街道处根据小张村的研究表决情况和村庄改造申请，报批发布补偿安置方案。证据3.小张村集体经济组织成员明细表，证明两原告并未界定为小张村集体经济组织成员，不应享受房屋安置。
经庭审质证，被告对原告提交的上述证据的真实性无异议，但其认为原告提供的证据不能证明其具有小张村集体经济组织成员资格，享有与其他村民同等的安置补偿待遇，被告对其不予安置符合村民会议表决事项和案涉补偿安置方案有关规定。原告对被告提交的小张村集体经济组织成员明细表有异议，认为该证据不符合证据形式，对被告提交的其他证据的真实性无异议，但其认为该相关证据不能证明原告因结婚而脱离原集体经济组织，不再享有与其他村民同等的权利义务。经合议庭评议，对双方当事人提交的证据材料的真实性予以采信，对相关证据效力将结合案件事实和法律规定进行分析认定。
经审理查明：济南市济阳区回河街道小张村被纳入棚改旧改、项目占地的征收范围。被告回河街道办拟定了案涉补偿安置方案，小张村于2018年3月1日召开村民代表会议，决议同意按照案涉补偿安置方案进行村庄改造，小张村村委会同日向被告提出村庄改造申请。2018年3月7日，原济阳县人民政府批准同意案涉补偿安置方案。案涉补偿安置方案载明房屋征收部门为回河街道办、房屋征收实施单位为回河街道办及涉及征收的村（居）民委员会，该方案载明房屋安置符合以下条件的人员，给予房屋安置（1）被安置人是被拆迁村（居）集体经济组织成员，每个成员享受40㎡的套内建筑安置面积，每户按享受的套内建筑面积总和选定户型……（10）原籍在本村（居）离婚后回迁的，现在本村（居）有常住户口，在本村（居）经常生活居住，在人口界定日前已享受本村（居）集体经济组织成员待遇的，本人及合法判遂的子女可享受安置……。已婚嫁外村脱离本村（居）集体经济组织的，不予安置。2018年3月，小张村村委会拟定的小张村集体经济组织成员明细表中不包括原告赵文华、刘子豪。被告以原告不属于小张村集体经济组织成员，不符合案涉补偿安置方案相关规定为由，对两原告不予安置。
另查明，原告赵文华在小张村出生，户籍登记地在小张村，赵文华之子刘子豪出生后户口也落户在小张村。赵文华结婚后户口并未迁出，后赵文华离婚，其一直未被前夫所在的菏泽市单县张集镇八大行政村认定为该村集体组织成员。2018年8月，在小张村集体产权制度改革中，赵文华、刘子豪被认定为小张村集体经济组织成员，并持有该村股权证可参与集体经济组织收益分配。另外，赵文华在小张村享有选举权，小张村常住育龄妇女基础信息花名册中包括赵文华。
本院认为：征地拆迁涉及农村居民的切身利益，负有补偿安置职责的行政机关要妥善解决好被征收人的居住问题，切实保障被征收人的基本居住权益。本案中，小张村被纳入征收范围之内，被告作为房屋征收部门和实施单位，对小张村村民具有征收补偿安置职责。针对小张村“外嫁女”及其子女的安置问题，被告依据案涉补偿安置方案中关于“已婚嫁外村脱离本村(居)集体经济组织成员的,不予安置”的规定，以两原告不属于小张村集体经济组织成员为由对其不予安置。因此，本案的争议焦点为被告对两原告不履行补偿安置职责是否合法正当。结合各方当事人的诉辩理由、在案证据以及查明的事实，本院将争议焦点所涉及的有关问题分述如下：
（一）“外嫁女”及其子女能否享受村民安置补偿待遇的考量标准，也即两原告应否获得补偿安置。
目前，我国法律对于“外嫁女”及其子女是否享有农村集体经济组织成员资格以及能否享受与普通村民同等获得安置补偿待遇的问题，并未作出不同于普通村民的特殊规定。根据最高人民法院和本院处理类似案件的裁判实践，对这一直接涉及“外嫁女”及其子女切身利益的民生问题，一般应从以下几方面予以综合考量：一是户籍在征地拆迁完成前是否仍然在原集体经济组织，这是“外嫁女”是否享受娘家村民安置补偿待遇的必须具备的前提条件。二是是否仍然在原集体经济组织实际生产生活。如果“外嫁女”不在娘家居住生活，则很难与娘家村集体形成固定的生产生活关系，但也要区分“外嫁女”是否存在外出务工的情形。对于户口仍在原籍的农村外出务工人员，各级党委、政府一直以来都高度重视，制定了一系列保障性政策和措施。其中，国务院于2006年出台的《关于解决农民工问题的若干意见》中明确指出，要保障农民工依法享有的民主政治权利，农民工户籍所在地的村民委员会，在决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。该意见虽非行政法规，但其明确传递出，即使“外嫁女”长期在外务工，也不能因此以非“常住”为由剥夺其所应享有的村民待遇的政策导向。三是是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障。土地是农村集体组织成员的重要生产资源和基本生活保障，如果“外嫁女”在娘家村集体之外没有分得土地，则不能简单以其在娘家有无土地作为认定其安置补偿待遇的因素。四是是否在其他集体经济组织享受过村民待遇。村民待遇倡导村民之间分配利益的标准要公平、平等，如果“外嫁女”在娘家村集体之外没有享受过安置补偿待遇，则其在原集体经济组织的安置补偿地位应予保障。五是原集体经济组织村民会议的讨论意见。鉴于本村村民对“外嫁女”的实际情况相对比较了解，因此对村民会议涉及“外嫁女”的安置补偿问题应当予以关注并就相关情况调查核实。六是在原集体经济组织所应履行的村民义务。如果“外嫁女”被排除在安置补偿待遇之外，则需要有充分证据证明其无正当理由没有履行村民义务，但基于其人身和居住权益所享有的村民待遇不应被剥夺。综合以上因素分析，就是要判断“外嫁女”及其子女是否与其户籍所在地的农村集体经济组织形成了较为稳定的生产生活关系，是否出现了有别于其他村民不应予以安置补偿的事实状态，获得安置补偿权益与其他村民相比是否有所减损或增加。基于此，“外嫁女”及其子女享有村民安置补偿待遇的条件可归纳为“户籍在娘家村集体+在娘家村集体生产生活（或者存在以农民工身份外出务工等情形）+在娘家村集体之外没有分得土地+在娘家村集体之外没有享受安置补偿待遇+无证据证明其未履行村民义务”。可见，行政机关在处理“外嫁女”及其子女的安置补偿问题时，不能单纯以婚姻或者户籍情况作为是否给予安置补偿的条件，而是在综合考量多种因素的同时作区分处理，以其基本居住权益是否得到保障作为衡量和判断的原则。
本案中，原告赵文华及其子刘子豪户籍一直在原集体经济组织小张村。在小张村集体产权制度改革中，原告被认定为小张村集体经济组织成员并持有该村股权证可参与集体经济组织收益分配，小张村常住育龄妇女基础信息花名册中包括赵文华，赵文华亦参加小张村村民选举，上述事实可以看出原告与小张村形成了稳定的生产生活关系并享有该村普通村民的相关权益，履行了相应的村民义务。同时，赵文华前夫所在村并不认可赵文华在该村的集体组织成员资格，亦不存在对赵文华分配土地和安置补偿等问题。由此可见，原告提供的在案证据能够证实其主张符合上述“外嫁女”及其子女享有村民安置补偿待遇的条件，被告对原告的证据及主张并未提供反驳证据予以推翻，被告提供的证据不能证明原告放弃在小张村集体经济组织生产生活，亦无证据证明原告已在其他农村集体经济组织享有村民待遇。因此，原告要求享有与其他村民同等安置补偿待遇的主张成立，本院予以支持。
（二）如何识别对“外嫁女”及其子女享受村民安置补偿待遇的不当限制，也即被告对两原告不予安置的理由是否成立。
实践中，有的行政机关经常以村民自治为由，在征地补偿安置方案中设定诸如“外嫁女”不具有农村集体组织成员资格、“外嫁女”不能享受安置补偿待遇等条款，这种不对“外嫁女”及其子女实际情况作区分处理，仅以“外嫁女”身份问题，将其一律排除在农村集体组织成员资格之外的做法，违反法律法规的相关规定，不符合社会主义法治理念。这是因为，法律层面对落实保障“外嫁女”的安置补偿权益问题导向比较明确，保障妇女儿童合法权益、实行男女平等是我国的基本国策，村民自治内容不得与法律法规和国家政策相抵触。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面，享有与男子平等的权利；任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条规定，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。另外，最高人民法院2018年发布的行政诉讼附带审查规范性文件典型案例之五认为，《温岭市个人建房用地管理办法》《温岭市工业城二期用地范围房屋迁建补偿安置办法》将“应迁出未迁出的人口”及“已经出嫁的妇女及其子女”排除在申请个人建房用地和安置人口之外与《中华人民共和国妇女权益保障法》等上位法规定精神不符。由此可见，与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价作出的补偿安置方案和村民会议决定，均不能作为判断“外嫁女”及其子女是否享受与其他村民同等安置补偿待遇的证据或依据。
本案中，案涉补偿安置方案规定“已婚嫁外村脱离本村(居)集体经济组织成员的,不予安置”，单从该规定的表述看，对“外嫁女”不予安置的条件是已婚嫁外村且脱离本村(居)集体经济组织。被告依据该规定对两原告不予安置，主要是因为小张村村民会议认定两原告不具有小张村集体组织成员资格。但基于前述分析两原告未实际脱离小张村，且原告赵文华在此之前也已经离婚，故此该规定对两原告并不适用。相关村民会议决定侵犯了两原告的合法权益，不能将其作为判断原告是否享受与其他村民同等安置补偿待遇的证据或依据。因此，被告对两原告不予安置的主张，理据不足，本院不予支持。
（三）如何有效保障“外嫁女”及子女的安置补偿权益，也即本案裁判方式的选择。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。该条规定的是课予义务判决，该判决方式主要是在行政相对人对行政机关不作为情形下的一种救济途径。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定，人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。该条规定的是一般给付判决，该判决方式主要是判决行政主体给付具体特定的内容。选择适用何种裁判方式，要看裁判时机是否成熟。如果裁判时机尚未成熟，尚需行政机关调查处理，那么在行政机关不履行法定职责之时，人民法院得依相对人诉请判决其履行法定职责即可。如果裁判时机已经成熟，而且给付内容具体明确的情况下，人民法院在行政机关不履行法定职责时，可以直接判决其履行具体给付义务。一般来说，“外嫁女”及其子女安置补偿问题纷繁复杂，涉及因素较多，其能否按照村民待遇给予安置补偿需要行政机关在征收补偿工作中结合前述考量标准调查核实，如果行政机关前期调查工作不到位，相关安置补偿标准不明确，法院很难直接作出给付内容的判决，而往往判决行政机关对“外嫁女”及其子女是否补偿安置以及如何补偿安置限期作出行政处理决定。
本案中，由于两原告符合与小张村其他村民同等的安置补偿条件，案涉补偿安置方案对小张村村民规定的安置补偿标准也比较明确，本院对此应当直接判决具体的安置补偿内容。原告在提起履行补偿安置职责之诉的同时，还一并要求对案涉补偿安置方案进行合法性审查，而补偿安置方案并非反复适用的规范性文件，不属于提起行政诉讼一并审查规范性文件的范畴；同时，原告对案涉补偿安置方案不服，实质是对该方案中“已婚嫁外村脱离本村(居)集体经济组织成员的,不予安置”这一关于补偿安置标准的规定有异议，法律法规对此已经明确了相应的救济途径，鉴于两原告并不适用该规定，且其合法权益能够通过履责之诉得到救济，故本院对案涉补偿安置方案的合法性问题不再评判。
综上所述，原告赵文华、刘子豪关于被告回河街道办应向其给付安置房的诉讼请求成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条之规定，判决如下：
一、判令被告济南市济阳区回河街道办事处于本判决生效之日起三十日内给予原告赵文华、刘子豪与其他村民同等的每人分配40平方米（套内建筑面积）安置房的安置补偿待遇。
二、驳回原告赵文华、刘子豪的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告济南市济阳区回河街道办事处负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 王海燕
人民陪审员 王延英
人民陪审员 马跃进
二〇二〇年十一月二十六日
法官 助理 徐丽娜
书 记 员 孙 诺
