投诉举报行政案件的受理与审理

裁判要旨

公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。

法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。就《劳动保障监察条例》而言，该条例仅仅规定，劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益，有权向劳动保障行政部门投诉，但投诉请求权并不必然包括为第三人施加负担的请求权。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

                             （2017）最高法行申281号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）梁志斌，男，住山西省太原市杏花岭区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）山西省人力资源和社会保障厅，住所地山西省太原市府东街95号。

法定代表人白秀平，该厅厅长。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）山西省人民政府，住所地山西省太原市府东街101号。

法定代表人楼阳生，该省人民政府省长。

原审第三人太原钢铁（集团）有限公司，住所地山西省太原市尖草坪街2号。

法定代表人李晓波，该公司董事长。

再审申请人梁志斌因诉山西省人力资源和社会保障厅（以下简称山西省人社厅）劳动保障行政监察及山西省人民政府（以下简称山西省政府）行政复议决定一案，不服山西省高级人民法院（2016）晋行终206号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员刘雪梅、审判员刘慧卓参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

原审法院查明：2014年12月31日，梁志斌向山西省人社厅投诉反映太原钢铁（集团）有限公司（以下简称太钢公司）劳务市场（宏业发展分公司）侵害其劳动保障权益问题。2015年1月7日至4月9日期间，山西省人社厅对投诉案件开展调查，于4月22日向太钢公司下达《劳动保障监察责令改正决定书》（以下简称《责令改正决定书》）。2015年5月8日山西省人社厅向梁志斌发出晋人社监告〔2015〕2号《告知书》（以下简称《告知书》），将调查结果书面告知梁志斌。梁志斌对《告知书》不服，于2015年7月3日向山西省政府提出行政复议申请，山西省政府认为《告知书》事实清楚、依据正确、程序合法、内容适当，作出维持《告知书》的晋政行复决字〔2015〕32号《行政复议决定书》。梁志斌不服，提起行政诉讼，请求：1.撤销《告知书》中对太钢公司下达的《责令改正决定书》，限期重新作出行政处罚；2.判决山西省人社厅对梁志斌投诉的违法事实，没有履行法定查处职责，并判决限期履行；3.判决《告知书》中对太钢公司违反劳动法律法规的行为确认合法构成行政侵权行为，判决重新审查，并作出相应的行政处罚；4.撤销山西省政府《行政复议决定书》。

山西省太原市中级人民法院一审认为：本案中山西省人社厅在接到梁志斌的投诉后即对太钢公司进行调查核实，依法履行了程序上的调查。对梁志斌所反映的每个事项进行实体调查后，对太钢公司的某些违法行为已经下达《责令改正决定书》，且于2015年5月8日向梁志斌发出《告知书》，并无梁志斌诉称的未依法履行查处职责。山西省人社厅作出的《告知书》程序、实体均合法。山西省政府据此作出维持《告知书》的《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、依据正确。综上，梁志斌诉请的理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出(2015)并行初字第171号行政判决，驳回梁志斌的诉讼请求。

梁志斌不服，提起上诉。

山西省高级人民法院二审认为：本案争议焦点有两个。一是《告知书》和《责令改正决定书》是否合法。二是针对梁志斌的投诉，山西省人社厅是否存在未履行法定职责的情形。山西省人社厅在收到投诉人梁志斌2014年12月31日书面投诉书后，针对梁志斌书面投诉的属于劳动监察范围的请求事项向被投诉人太钢公司调取了相关资料，对相关人员进行了询问调查，对全案进行了调查核实，并将查处情况和结果在《告知书》中对投诉人进行了全面答复和送达，且所作答复认定事实清楚、证据充分、于法有据，程序合法。对发现的被投诉人太钢公司劳务市场存在的违法问题下达了《责令改正决定书》并告知投诉人，被投诉人太钢公司的相关部门也将整改情况向山西省人社厅进行了反馈。山西省人社厅的处理虽然存在送达文书签收人、整改情况汇报人盖章不适当等程序瑕疵，但整体上并不存在程序违法和行政不作为的情形。梁志斌认为太钢公司在山西省人社厅处理后仍存在劳动违法情况，其可继续举报并要求处理。山西省政府作出维持《告知书》的《行政复议决定书》程序合法，依据正确。综上，梁志斌的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此作出(2016)晋行终206号行政判决，驳回上诉，维持原判。

梁志斌向本院申请再审称:1.山西省人社厅作出《责令改正决定书》和《告知书》无事实证据，适用法律法规错误，程序违法。2.其在投诉书中反映太钢公司内设劳务派遣非法用工、口头投诉太钢公司存在岗位出租、套取工资等违反劳动法律法规的问题，山西省人社厅未审查处理，也未告知投诉人。3.其投诉书和口头投诉涉及的问题并非《告知书》中“侵害你本人”的个案，而是属于群体性案件。4.山西省政府的行政复议程序存在不合法的问题。5.一审法院没有通知代表劳动者的太钢工会作为第三人参加诉讼；遗漏诉讼请求，再审申请人的第二项诉求没有在庭审中提起。综上，请求本院对山西省高级人民法院（2016）晋行终206号判决予以提审或指令其再审。

本院认为：投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。就本案所涉及的劳动保障领域而言，《劳动保障监察条例》分别规定了投诉与举报两种方式。关于投诉，《劳动保障监察条例》第九条第二款规定：“劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。”其规范目的显然在于保障劳动者自身的合法权益。如果行政机关对于劳动者的投诉不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责，劳动者可以依法提起履行职责之诉。关于举报，《劳动保障监察条例》第九条第一款规定：“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报。”举报的作用并非直接保障劳动者自身的合法权益，主要是为行政机关查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。虽然《劳动保障监察条例》第十条第三项规定，劳动保障行政部门应当履行“受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉”的职责，但行政机关对于举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与举报人自身合法权益没有直接关系，由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。

本案中，再审申请人向山西省人社厅提出的投诉，既包括作为劳动者对于用人单位侵犯其劳动保障合法权益的“投诉”，又混杂着反映“太钢公司内设劳务派遣非法用工”、“存在岗位出租、套取工资等违反劳动法律法规的问题”这类与其本人合法权益没有直接关系的一般性“举报”。山西省人社厅对其中“四个方面存在侵害你本人劳动保障权益的行为”进行了调查核实，并向太钢公司下达了《责令改正决定书》，又将调查结果告知了再审申请人，应当属于履行了相应法定职责。再审申请人质疑山西省人社厅对于其投诉反映的“太钢公司内设劳务派遣非法用工”、“存在岗位出租、套取工资等违反劳动法律法规的问题”，“未审查处理，也未告知投诉人”，要求人民法院判决山西省人社厅履行法定查处职责，就属于对于与其合法权益没有直接关系的举报处理行为的起诉，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。原审法院只是笼统地认定山西省人社厅“对梁志斌所反映的每个事项进行实体调查后，对太钢公司的某些违法行为已经下达《责令改正决定书》”，对于每个事项缺乏具体的事实认定和法律定性。对此虽然没有通过再审加以纠正的必要，但原审法院亦应进行总结和改进。初审是所有审级的基础，无论上诉与否，大部分案件的结局取决于初审阶段。事实是由初审法院认定的，而且这些事实对于大部分案件来说都具决定性作用。作为初审程序，只有更加注重调查事实、全面审理，才能更好地解决个案纠纷。

尽管劳动保障行政部门对于再审申请人的投诉履行了相应法定职责，但再审申请人仍然不满，提起行政诉讼，其核心诉求是要求作成或者加重对用人单位的处罚。这就涉及投诉举报诉讼中另一个重要问题：对行政机关受理投诉之后的调查处理结果不服，能否提起行政诉讼。通常认为，法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。就《劳动保障监察条例》而言，该条例仅仅规定，劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益，有权向劳动保障行政部门投诉，但投诉请求权并不必然包括为第三人施加负担的请求权。该条例第十九条还规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”这些权利也是赋予作为投诉对象的第三人，而非投诉人。

综上，再审申请人梁志斌的再审申请理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人梁志斌的再审申请。

审 判 长　李广宇

审 判 员　刘雪梅

审 判 员　刘慧卓

二〇一七年五月八日

法官助理　骆芳菲

书 记 员　张　兰