基于PPP项目所承载的重大责任与使命，PPP项目中期评估包括了较为广泛的内容。由于项目建设运营时间跨度大，前后时期的情况表现与要求也不-，中期评估拟分为首期评估与后续评估两种类型。

首期评估是对PPP项目第一次评估时点前的项目建设与运营工作的检查与评价，包括项目选定、建设、运营效率与效益的检查与评价;后续评估是在以后二三十年运营期中可能进行的多次中期评估，是分别对每个评估期运营的效率与效益以及对上期评估后遗留问题处置结果的检查与评价。

中期评估的主要内容将分为两大部分:

一是PPP项目的合规性评价。PPP项目从识别、准备、采购、合同签订到执行，都曾立下了很多"规矩"，以规范PPP项目的执行行为。例如PPP项目要满足城市整体规划要求、维护社会公共利益和劳动者权益、增加社会创业与就业机会;要节约土地、节约能源、保护生态环境;要提高公共产品和服务的数量与质量、确保安全生产;要建立合理的价格体系、收费机制、调价机制以及政府补贴机制，以保证适应政府的财政承受能力;要满足PPP项目合作合同协议、实施方案、项目建设可行性研究报告、工程设计、招标文件所要求的其他条件等等。通过合规性评估，最大限度地发挥PPP项目的经济效益、社会效益和环境效益。

二是对预期经济技术指标实现程度的评价。主要体现为PPP项目合同、协议、可研报告、产出说明等文件所确立的建设任务、建设规模和建设方案中一系列经济技术指标的实现程度，以及PPP项目物有所值定量指标的实现程度。例如，反映建设内容与规模的指标、投资效益指标、相关财务分析指标的实现程度;例如，按照公共部门比较值(PSC)和PPP项目预算值计算时所确立的建设成本、收益、运营维护成本、竞争性中立调整值、风险分担成本、收入、权益等等价值量指标的实现程度。

总之，要通过这一系列初始基数指标与建设、运营实际完成指标进行对照比较，以确定中期评价结果的正负偏离幅度，发现负偏离所暴露的问题并评估问题的风险程度，制订应对措施。

一、引言
公共部门将PPP模式用于基础设施建设时，对于某个特定的基础设施项目到底采用哪种具体运行模式，也是PPP模式在我国应用取得成功的一个非常重要的问题，本文结合现有文献主要讨论PPP运作模式选择的问题。

二、PPP运作模式的分类
PPP有广义和狭义之分，这里所说的PPP是指狭义的PPP，是一系列项目运作模式的总称，它包含BOT、TOT、BOO等多种具体运作模式，更加强调公共部门和私人部门合作过程中的风险分担机制和项目实施的资金价值 (VFM)。目前我国基础设施运作的PPP模式有外包类、特许经营权和私有化等三大类近20种具体运作模式。但是目前财政部和国家发改委推广的PPP以特许经营类为主。财政部《操作指南》(113号文)中指出"项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)等。"国家发改委《指导意见》(2724号文)中指出"经营性项目可以通过政府授予经营权，采用BOT、BOOT等模式推进;准经营性项目可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式推进;非经营性项目可通过政府购买服务，采用BOO、委托运营等市场化模式推进。"

尽管PPP项目运作模式很多，但这些模式并非都具有本质上的区别，结合目前推广的PPP运作模式，在选择PPP运作模式之前，我们可以考虑重新将PPP模式进行分类。所有权的归属是政府和社会资本方谈判的一个重要内容，影响着双方的权利和责任。因此，本文根据不同阶段所有权的归属不同，将PPP项目划分三类基本模式:第一类的主要特征是政府在全生命周期内都拥有项目的所有权，典型代表为BOT(相当于国外的BTO模式)模式;第二类的主要特征为项目公司在特许经营期内拥有项目的所有权，但所有权最终移交归属于政府，典型代表为BOOT模式;第三类的主要特征为全生命周期内项目的所有权均属于项目公司，典型代表为BOO模式。对于其他的PPP模式都可划归到以上三类基本模式中，比如TOT模式可以划归到第二类基本模式中，DBFO模式可以划归到第一类基本模式中，只不过这种模式比较特殊，适用于公路和市政道路领域，其特点是购买服务和绩效评估。对于像重构/改造-运营-移交(ROT)模式，其实是BOT的变形，该模式主要运用于"医院重组、管办分离"和基建改造项目，这里就不进行分类。

三、PPP运作模式的选择

(一)PPP运作模式选择的前提依据
在实践中，所有权归属不同对公私双方的影响主要体现在如下方面:首先，对项目公司来说，拥有所有权就可以在契约规定的范围内自主地进行资产抵押、处置等活动，以筹集项目所需资金，避免政府的阻挠或干扰，但这也会增加项目公司的风险，例如用项目资产进行抵押贷款时，如果发生经营亏损或资金周转困难的情况，就面临因无法偿债而被银行或金融机构出售项目资产的风险，项目难以按时移交给政府;其次，对于政府来说，如果拥有项目所有权，就在一定程度上限制了项目公司处置资产的自由，保障了项目资产的安全，但同样这也会在一定程度上限制了项目公司的投资热情，对投资者的资金实力等方面提出了更高的要求。同时，所有权属于项目公司，会刺激增加投资，采用更加先进的技术和管理方法，提高公共服务的质量和规模，增加社会福利水平，这与政府的目标是一致的;但项目公司有时也会为获得私利而追加投资(自利性投资)，或通过提高服务价格、降低服务质量等方式，增加收入或降低成本，实现利润的提高，即逆向选择行为。而且，过度地将所有权给予项目公司，也会增加政府监督的成本。正因如此，科学地进行所有权配置对PPP项目来说至关重要，而这一决策过程的实质就是PPP运作模式的选择过程。

(二)PPP运作模式选择的影响因素
影响PPP具体运作模式选择的因素很多，比如回报机制、收益方式、风险结构、融资需求、政策法规等，但由于PPP运作模式的区别主要是所有权划归的不同，所以只要找出影响PPP项目所有权配置的影响因素，就可以分析选择出不同PPP项目的具有运作模式。本文总结出PPP运作模式选择的四类影响因素，分别是项目领域、收益方式、特许经营期和物有所值(VFM)。

(三)各影响因素下PPP运作模式的选择

1、PPP运作模式选择与项目领域

对于不同项目领域PPP模式选择可从项目的独立性、竞争性和投资规模三个因素进行分析。

(1)独立性。独立性较弱的项目适宜采用BOT模式，独立性较强的项目可采用BOOT模式或BOO模式。例如学校、医院、政府事务场馆等项目必须保证其稳定的运营，如果运营不畅将会对教育医疗等事业造成较大影响。所以，政府必须在经营期内拥有所有权，才能保证其稳定地为社会提供工作服务，避免项目抵押等活动带来的风险。于此相对，停车场、文化场馆、福利机构等领域的PPP项目，其经营通常不会影响到其他机构的经营活动，及独立性较强，政府放弃所有权不会对经济、社会带来较大风险，因此，政府可以考虑采用BOOT模式或BOO模式，刺激社会投资者的投资热情，采用更加先进的技术和管理方法，提高公共服务的质量和规模，增加社会福利水平。

(2)竞争性。竞争性较弱的项目适宜采用BOT模式，竞争性较强的项目可采用BOOT模式或BOO模式。有些PPP项目隶属关系明确，且服务对象单一，收益情况稳定，对项目公司的经营能力要求较低，这类项目通常没有与其相竞争的其他项目，政府对这样的PPP项目依赖性更强，通常会拥有项目的所有权，例如保障性住房等;有些PPP项目的竞争很激烈，同类型的项目很多，其服务对象和收益情况均不稳定，如停车场等。这类项目要求项目公司具有较强的经营能力，才能保证项目的盈利，这一领域中某一项目经营情况发生变化，对整个领域的服务供应影响较小，政府对其依赖性也较小，因此政府可以放弃这类项目的所有权。

(3)投资规模。对于投资规模较大的PPP项目，政府应该拥有其所有权，而对于投资规模较小的PPP项目，政府可以在一定范围内放弃所有权。也就是说，BOT模式更适合大型PPP项目，而BOOT模式则侧重于中型PPP项目，BOO模式侧重于小型PPP项目。对于规模较大的PPP项目来说，通常其影响也较大，要求投资者具有更高的融资能力，对于这类项目如果将所有权给予项目公司，对政府来说风险就较大，因此，政府会更适合选择拥有其所有权，即采用BOT模式运作;反之，投资规模小的项目通常其影响也会较小，对项目公司的融资能力要求较低，政府放弃所有权的风险也就会较小，因此，选择BOOT模式、BOO模式比较合适。

2、PPP运作模式选择与收益方式
在PPP项目中，项目公司的收入来源主要有三种方式，第一种是使用者付费方式，通常用于可经营性系数较高、财务效益良好、直接向终端用户提供服务的基础设施项目，如市政供水、城市管道燃气、收费公路等;第二种是政府付费方式，通常用于不直接向终端用户提供服务的终端型基础设施项目，如市政污水处理厂、垃圾焚烧发电厂等，或不具备收益性的基础设施项目，如市政道路、河道整治等;第三种是可行性缺口补贴(VGF)方式，通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向终端用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房、价格调整滞后或需求不足的网络型市政公用项目、交通流量不足的收费公路等。

PPP项目的三种收益方式反映的项目公司的经营自主性是不同的，由低到高依次是政府付费方式、VGF方式和使用者付费方式。对于政府付费项目，项目公司只需按照合同的规定建设、运营项目，确保服务质量和服务水平，无须担心项目的收益问题;而对于使用者付费项目来说，项目公司既要负责项目建设、运营，又要负责宣传、营销等工作，其收益存在着很大的不确定性;VGF项目的一部分收入来源于政府，这部分收入是稳定的，另外一部分收入来源于向消费者的收费，这部分收入是不确定的。因此，从项目公司承担的收益风险来看，政府付费项目风险最低，VGF项目居中，使用者付费项目风险最大。在不同类型的PPP项目中，公私双方的权利和责任各不相同，但从本质上说，所有权归属是影响PPP项目私有化程度的主要因素，而收益方式只是表明项目公司在收益方面的自主性，选择不同的收益方式可以对公私双方权利和责任进行微调，也就是说，收益方式虽然可以影响项目的私有化程度，但非常有限。

如果项目公司拥有项目最终所有权，就必须在特许经营期内就能够了解收益情况，做好适应市场竞争的准备，因此，政府会增加其收益的自主性，在特许经营期内给予其一定的收益权;而政府拥有最终所有权的情况下则不存在这种忧虑，因此，可以在一定程度上降低项目公司的收益自主性，以降低项目风险。

3、PPP运作模式选择与特许经营期
特许经营期也是PPP项目中公私双方谈判的焦点之一，是构成契约的重要组成部分。如前所述，不论PPP项目应用何种模式，都存在着特许经营期，特许经营期的长短，直接影响着公私双方的成本和收益。对项目公司来说，特许经营期越长，意味着项目公司可以在更长的一段时间内获取收益，而对于政府来说，特许经营期越长，购买服务和监管的成本越大。因此，项目公司总是希望特许经营期长一点，而政府总是希望缩短特许经营期，双方在这一点上存在着矛盾。三种基本模式的特许经营期从小到大依次是BOT、BOOT、BOO，这说明当政府拥有所有权时，更愿意缩短特许经营期，以尽早收回项目经营权，当然这需要提高购买价格或财政补偿，以保障项目公司的收益;当政府放弃项目所有权时，更倾向于延长特许经营期，增加监管的时间。

4、PPP运作模式选择与物有所值(VFM)
物有所值(VFM)是确认和评估方案时使用的一种方法，用于比较一个项目采用PPP和传统采购模式的优劣。物有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险，按照财政部PPP操作指南的规定，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等;定量评价主要通过对PPP项目全生命周期内财政支出净现值与传统采购方式下的财政支出净现值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

VFM评估结果一般作为是否采用PPP和确定风险分担的依据，本文根据国际经验和案例总结出以下结论，三种基本模式的VFM指标值最低的是BOT模式，其次是BOOT模式、最高的是BOO模式。因此可以判断，政府拥有所有权的PPP项目，VFM指标值相对较低，政府放弃所有权的PPP项目，VFM指标值相对较高。这说明，所有权是有价值的，当政府拥有所有权时，就必须给予项目公司更高的回报或放弃一部分利益，因此VFM指标值较小。而当政府放弃项目所有权时，就可以要求更高的回报或降低对项目公司的财政补偿，因此VFM指标值相对较高。

四、小结
本文站在对项目所有权归属的独特研究视角，对PPP项目拟采用的运作模式进行分类，在此基础上提出PPP运作模式选择的影响因素，分析了各影响因素下PPP运作模式的选择。总结来说，当PPP项目具有独立性较小、竞争性较弱和投资规模较大的特征时，政府应限制项目公司收益的自主性，并尽量缩小特许经营期，VFM指标也通常较小，此种情况下政府应持有项目所有权，选择BOT基本模式。当PPP项目体现出独立性较大、竞争性较强、投资规模较小的特征时，政府应考虑将所有权逐渐转移给项目公司，收益的民间自主性也会增大，特许经营期变长，VFM指标也不断提高，此种情况下适宜选择BOOT或BOO基本模式。

PPP项目的目的之一是将项目风险转移给私人联合体,以期实现物有所值。为此,需要考虑的是,在PPP项目所面临的各种风险中,只有部分风险分担是有固定模式的、或者是比较容易为私人项目方所接受的,比如由私人项目方承担建设风险;然而,对于还没有常规模式的风险分担来看,具体的风险分担通常会因具体的项目和项目参与方的不同而产生差异,私人项目方往往不一定接受这种风险安排。因此,如何确定由谁来承担某种没有固定模式的风险、以及如何控制这种风险就成了一个值得研究的问题。本文将对利率变动风险的分担和控制进行讨论。

对于涉及债权融资的PPP项目,尤其是对于PPP项目所常采用的长期债权融资(特别是债权融资在整个项目融资中所占比例高的),利率变动风险在整个债权周期里,甚至包括在确立债权前(即融资交割前),都是一个主要的项目风险。事实上,利率变动风险的评估应当在确定融资交割前(而非融资交割后)就确定,这其中就包括做出如何控制或者对冲这种利率变动变化风险的决定。通常情况下,控制利率变动风险可采用设定利率变动上限的方式(interest-rate cap)以控制损失,亦或者是使用其他金融工具。除此之外,还可以考虑以下几种方式来降低损失:

(1)选择由项目公司的母公司来承担利率变动风险,比如由项目公司的母公司作为项目公司唯一的债权人,再由母公司再进行对外融资。采取这种方式是考虑到母公司内部往往有管理多个项目融资的安排,具有更强的控制利率变动的能力,在消化利率变动的风险上更具有经验和能力上的优势。

(2)项目公司将利率变动风险转移给公共部门。比如,对于有项目公司收费的项目来说,可以在项目合同中约定,当利率变化超出一定范围时,项目公司可以提高相应的单方收费价格。当然,因此而与公共部门协商的阻力很大。

(3)项目公司选择将利率变动的风险转移给债权人。这种方式通常会局限项目公司的融资方式,额外增加融资成本,比如在债权融资中只选择固定利率的债券。

(4)项目公司可以选择对冲方式来控制利率变动。比如,项目公司在向金融机构进行融资时可以选择多种利率的金融产品,通常是在一定周期内(如每6个月)做一次利率选择上的变动,通过利用这种对冲的方式实现风险的降低。

在这里,需要特别提到的是,从投标阶段到融资交割这段期间私人项目方对利率变化风险的把控。首先,考虑到市场利率每天都在发生变化,而最终决定私人项目方融资成本的是融资交割时的利率。因此在投标时,私人项目方通常会对融资交割时的利率做出一个预期,并在这个基础上决定项目的收费价格,在这种情况下,也就是说,融资交割前的利率变动风险(实质上在私人项目方所预期的范围内)都是由政府承担的。但是,如果私人项目方将这期间的利率风险以提高收费价格的方式转移到政府,则有可能意味着他的收费价格会高于与其同期竞标的其他投标方,而因此降低了自身竞标的优势。因此,在竞争的模式下,政府所承担的利率风险会得到降低,而私人单位在这个问题上则面临在尽量降低收费价格来赢得竞标优势、或是相对提高收费价格以防范利率变动风险之间进行选择和平衡。以下列出了几种控制这种风险的方式:

(1)项目方应尽量减小招标期和融资交割期之间的时间差,尽早完成融资交割。在时间越短的情况下,项目方可以更好地预期利率变动范围,进而能够一定程度上降低风险;

(2)由项目公司的母公司作为提供融资方,再由母公司对外融资,以这种方式将利率风险的控制转移给更容易控制风险的母公司。在这个基础上,进一步降低项目收费价格;

对于政府来说,利率风险的考虑也影响着项目的物有所值评价和政府财政承受力的评价。通常来看,政府倾向于不承担利率变动风险,尤其是接受私人项目方所提出的未来可因利率变动改变项目收费价格的要求。究其原因,这是因为政府的财政收入并不会特别因为利率变动而产生变化,因此政府在财政支出方面不愿增加一笔意外支出。除此之外,如果因利率变动导致私人项目方选择提前终止融资合同,在部分情况下(如不可抗力),政府有可能会因此承担一定的责任,进而增加额外财政支出。但是在具体的项目中,这个问题还是有协商的余地,比如,项目合同可以约定政府与私人项目各自承担一段项目周期内的利率变动,在项目的一定周期内由私人部门承担风险,等到期限截止时,再由政府来承担剩余期间的风险。这是考虑到,即使政府愿意承担该风险,但是政府有可能在某一时期内有多个PPP项目,政府因此在同一时间段内缺乏足够的财政承受力来同时承担多个项目的利率风险。

来源：北京刘明律师事务所